گروه حقوقی- دیوان محاسبات نهادی است که نظارت بر اجرای دقیق و صحیح بودجه را برعهده دارد. در واقع نظارت پارلمانی بر اجرای بودجه به وسیله این دیوان اعمال می‌شود.

در قسمت نخست این گفت‌وگو که روز گذشته منتشر شد، دکتر ناصرعلی منصوریان، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی، قوانین مرتبط بر بودجه و انواع نظارت بر بودجه را تشریح کرد. در این شماره، وی انواع صلاحیت دیوان درباره انجام این وظیفه نظارتی را توضیح می‌دهد.

آیا برای دیوان محاسبات صلاحیت مشورتی نیز قابل تصور است؟

نظارت بر عملکرد مالی دولت علاوه بر رسیدگی به حساب‌ها و صلاحیت قضایی، وظایف و اختیارات مشورتی نیز دارد که این صلاحیت از نخستین قانون دیوان در ایران مجری بوده است. طبق ماده 57 قانون 1329، دیوان راپورتی(گزارشی) را همراه با لایحه قانون تفریغ بودجه به مجلس شورای ملی حاوی:

1ـ ملاحظات دیوان در باب اینکه ادارات مختلفه دولتی چگونه قواعد اداری راجعه به مالیه خود را مجری داشته‌اند.

2ـ تغییرات و اصلاحاتی که برای تکمیل قوانین و نظامنامه‌های مالیه اداری و قواعد محاسبه وجوه دولتی مقتضی می‌داند ارایه می‏کرد. در قانون 1352 نیز وفق ماده 17 دیوان محاسبات تاثیر قوانین و مقررات مالی را ضمن بررسی و نظرات اصلاحی خود به وزارت دارایی پیشنهاد می‌کرد. بعدازانقلاب نیز این مهم(اظهار نظر درآیین‌نامه‌ها و روشهای اجرایی مربوط به نحوه کار دیوان).

طبق بند ج ماده 36 قانون 1361 در زمره اختیارت «هیأت عمومی» دیوان درآمد؛ اما این بند در اصلاحیه 1370 حذف شد و اکنون شاید بتوان ماده 6 قانون دیوان را به نوعی مبین صلاحیت مشورتی این نهاد دانست. توجه به این نکته که ماده قانونی یادشده ذیل فصل دوم قانون وظایف و اختیارات آمده و برخلاف سایر مواد این فصل (مواد5،4،3،2و7) در آن از لفظ «بررسی یا رسیدگی» استفاده نشده است، نیز ما را در این ادعا یاری می‌کند. وفق این ماده اعلام نظر در خصوص لزوم وجود مرجع کنترل‌کننده داخلی یا عدم کفایت آن مرجع در دستگاه‌های مورد رسیدگی با توجه به گزارش‌ها، حسابرسی‌ها و رسیدگی‌های انجام‌شده برای حفظ حقوق بیت‌المال، از اختیارات دیوان قلمداد شده است. هم چنین دیوان می‏تواند نظریه‌های مشورتی خود را در قالب دیدگاه‌ها، ضمیمه گزارش تفریغ به مجلس ارائه کند.

با توجه به این صلاحیت‏ها، عمده کارکردهای دیوان محاسبات چیست؟

در این زمینه بهتر است، قانون دیوان را یادآور شویم. وفق ماده یک این قانون، هدف دیوان با توجه به اصول مندرج در قانون اساسی، کنترل و نظارت مستمر مالی است که با هدف پاسداری از بیت‏المال انجام می‏شود. اما به نحو تخصصی می‏توان حدود صلاحیت دیوان محاسبات را به رسیدگی محاسباتی و نظارتی تقسیم کرد که در این زمینه نیز مروری بر سیر تطور دیوان، به ما شناخت بهتری از وضع حقوقی کنونی دیوان می‏دهد. به موجب اصل 102 متمم قانون اساسی مشروطه دیوان مأمور به معاینه و تفکیک محاسبات اداره مالیه و تفریغ حساب کلیه محاسبین خزانه بود و مخصوصاً مواظب بود که هیچ یک از فقرات مخارج معینه در بودجه از میزان مقرره تجاوز ننموده، تغییر و تبدیل نپذیرد و هر وجهی در محل خود به مصرف برسد. پیرو این اصل در نخستین قانون دیوان وظایفی بر عهده این نهاد گذاردند که در قانون بعدی نیز تکرار شد: 1- نظارت و تفتیش دیوان موافق قوانین و مقررات در کلیه عایدات، مخارج و اموال دولت (ماده 37 قـانـون 1329 و ماده 6 قـانـون 1312)، 2- مراقبت دیوان از اینکه مخارج ازبودجه مصوب تجاوز نکند و انتقالات غیر قانونی در آن به عمل نیاید و تأدیه وجوه بر وفق قوانین و نظامات مقرر باشد (ماده 49 قانون 1329 و ماده 13 قانون 1312). اما به موجب ماده 4 «قانون اصلاح موادی از قانون دیوان و قانون محاسبات عمومی» مصوب 5/12/1318، ماده 13 اخیرالذکر حذف شد؛ حذفی که در واقع مهم‌ترین وظیفه دیوان در خصوص قانون بودجه یعنی مراقبت از عدم تجاوز دولت از اعتبارت مصوب را برخلاف نص صریح اصل 102 متمم قانون اساسی مشروط از صلاحیت دیوان خارج کرد. به این ترتیب، از آنجا که اختیارات دیوان منافی با دیدگاه‌های شخصی و تمایلات متصدیان مالیه بود، با تصویب این قانون عملا دیوان محاسبات تبدیل به دستگاهی بی‏اثر و فاقد کارایی شد.

اما با استقرار نظام جمهوری اسلامی، ماده 13 محذوف، بار دیگر در قانون اساسی تکرار شد. وفق اصل 55 این قانون «دیوان محاسبات به کلیه حساب ها... به ترتیبی که قانون مقرر می‌دارد رسیدگی یا حسابرسی می‌نماید که هیچ هزینه‌ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد...». بنابراین نظارت و کنترل واقعی در مواردی که بیشتر یا کمتر از بودجه مصوب هزینه شده، ضمن نظم‏دهی به مجاری معین شده در بودجه مصوب می‏تواند موجبات مصرف وجوه در محل صحیح خود را فراهم آورد. پیرو اصل 55 وظایف دیوان در قانون کنونی به این شرح است:

1- اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداری از بیت‌المال از طریق بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار در ارتباط با سیاست‌های مالی تعیین شده در بودجه مصوب (بند ب ماده 1).

2- حسابرسی یا رسیدگی کلیه حساب‌های درآمد و هزینه و سایر دریافت‌ها و پرداخت‌ها و نیز صورت‌های مالی دستگاه‌ها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی (ماده 2).

3- بررسی وقوع عملیات مالی در دستگاه‌ها به منظور اطمینان از حصول و ارسال صحیح و به موقع درآمدها یا انجام هزینه و سایر دریافت ها و پرداخت ها (ماده 3).

4- رسیدگی به موجودی حساب اموال و دارایی دستگاه‌ها (ماده 4).

5- بررسی جهت اطمینان از برقراری روشها و دستورالعمل‌های مناسب مالی و کاربرد موثر آنها در جهت نیل به اهداف دستگاه‌های مورد رسیدگی (ماده 5).

6- رسیدگی به حساب کسری ابواب جمعی و تخلفات مالی و هرگونه اختلاف حساب مامورین ذی‌ربط دولتی در ارجاع قوانین و مقررات به ترتیب مقرر در قانون (ماده7).

7- رسیدگی و اظهار نظر در باب موضوعات مرتبط با وظایف خود، ارجاع شده از طرف مجلس شواری اسلامی (ماده 41).

بنابراین، به نظر می‌رسد دیوان در این حیطه کمبودی از نظر قانونی احساس نمی‏کند. نظر شما در این باره چیست؟

در خصوص رسیدگی نظارتی نیز اصل 102 متمم قانون اساسی مشروطه «معاینه و تفکیک محاسبات اداره مالیه، کلیه ادارات دولتی و محاسبان خزانه» را در صلاحیت دیوان می‌دانست. از مدلول این اصل می‌توان چنین فهمید که نویسندگان قانون اساسی سابق نظر به استثنای دستگاه یا سازمانی خاص نداشته‌اند که این دیدگاه در لفظ «کلیه محاسبان خزانه» نهفته بود با این حال در سیر قانونگذاری، در بسیاری موارد و برخلاف نص قانون اساسی مشروطه نهادهایی از شمول نظارت دیوان خارج شدند.

اولین محدودیت‌ها با مادۀ 39 قانون 1312 به حیطه نظارت دیوان وارد و مقرر شد: «حساب و مخارج و اموال و اسناد راجع به معاملات و تعهدات و تصویب مخارجی که افشا و مداخله درآن بر خلاف مصالح مملکتی باشد، مشمول مقررات این قانون نخواهد بود». این ماده حتی حساب این نوع مخارج و اموال و اسناد را نه به قانونی دیگر که به نظام‌نامه‌ مصوب هیات وزیران ارجاع می‌داد. در اصلاحیه 1314 طبق ماده یک به استثنای مواد مربوط به «تسجیل تعهدات و معاملات، حساب‌های بلدیه و نظارت و تفتیش عایدات و مخارج اموال بلدی» دیگر موارد در حوزه صلاحیت‌های دیوان قرار گرفت؛ اما اصلاحیه 19/3/1316 تحت عنوان «اصلاح ماده 6 قانون دیوان» محدودیت دیگری را اضافه کرد مبنی بر اینکه «دیوان، عایدات، مخارج و اموال دولت... را در وزارت جنگ و اداره امنیه موافق با نظامات موضوعه از طرف وزارت جنگ نظارت و تفتیش می‌نماید». این محدودیت در اصلاحیه 5/12/1318 نیز ادامه یافت و حتی در نهایت تعجب رسیدگی به حساب‌های بلدیه که در 1314 به صلاحیت‌های دیوان اضافه شده بود، حذف شد که بنابراین، جهت‏گیری کلی اصلاحیه 1318 را می‏توان در راستای تحمیل اراده و نظریات متصدیان امور در مصرف اعتبارات دانست. در آخرین قانون دیوان قبل از انقلاب اسلامی نیز با حفظ تضییقات قانونی1312، بازهم قلمرو نظارت دیوان محدودتر شد. ماده 15 این قانون همچون ماده 39 قانون 1312 رسیدگی به اسناد هزینه‌هایی را که افشای آن خلاف مصالح مملکت باشد، از صلاحیت دیوان خارج کرد و مشمول آیین‌نامه‌ای خاص دانست. همچنین طبق ماه 16 رسیدگی به حساب‌های وزارت دربار و دو مجلس شورای ملی و سنا از شمول قانون دیوان محاسبات خارج شد و تابع مقررات مربوط به خود قرار گرفت.

اما به نظر می‌رسد با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بار دیگر موضوع نظارت بر اجرای بودجه جدی گرفته شد، به نظر شما این تلقی درست است؟

بله، با پیروزی انقلاب اسلامی بار دیگر قلمرو نظارت دیوان در قانون اساسی جلوه کرد. اصل 55 رسیدگی به کلیه حساب‌های وزراتخانه‌ها، موسسه‌ها، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی را که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، در صلاحیت دیوان می‌داند. همچنین قانونگذار در تبصره ماده 2 قانون دیوان، در بیان معنای دستگاه‌های استفاده کننده از بودجه کل کشور مذکور در اصل 55 و به عبارتی تفسیر این اصل برآمده و مقرر کرده است:«... به طور کلی هر واحد اجرایی است که طبق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی به آنها مترتب شود. واحدهایی که شمول مقررات عمومی در مورد آنها مستلزم ذکر نام است نیز مشمول این تعریف می‌باشند». از آنجا که طبق اصل 44 نظام اقتصادی به سه بخش دولتی، تعاونی وخصوصی استوار شده و «بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ و مادر، بازرگانی خارجی و... مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت است»، همچنین طبق اصل 45 نیز «انفال و ثروت های عمومی از قبیل معادن، جنگل‌ها و... در اختیار حکومت اسلامی است»، می‌توان اذعان داشت که قانون کنونی دیوان از نظر صلاحیت نظارت و رسیدگی نقصی ندارد چون هم استفاده‌کنندگان از بودجه به هر نحو و هم دستگاه‌هایی را که با وجود عدم استفاده از بودجه، اموال عمومی در اختیار آنهاست، تحت نظارت خود دارد.

آیا نظارت دیوان محاسبات بر موسسه‌های عمومی غیردولتی مدخل قانونی دارد؟

مؤسسه‌های عمومی غیردولتی نظیر شهرداری ها، هلال احمر و... نیز در محدوده حسابرسی دیوان قرار می‏گیرند. اما در نهایت تعجب، شورای نگهبان که در سال 61 قانون دیوان از جمله تبصره ماده 2 را تایید کرده بود، در نظریه 1116/21/75 مورخ 14/9/1375 و در پاسخ به سؤال رییس‌جمهوری وقت با این مضمون که «آیا دیوان محاسبات در خصوص مؤسسات غیر دولتی نظیر کمیته امداد امام (ره) و شهرداری‌ها که متصدی خدمات عمومی و عام‌المنفعه بوده و در عین حال جزو بخش دولتی اصل 44 و از مصادیق موضوعات اصل 45 نبوده و البته از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند، مکلف به رسیدگی تمامی حساب‌های این نهادهاست یا با توجه به عبارت «اعتبارات مصوب» در اصول 53 و55 صرفاً در حدود اعتبارات تخصیص یافته مشمول رسیدگی دیوان محاسبات است؟» اشعار می‌دارد: «اصل 55 ناظر به اعتباراتی است که در بودجه کل کشور منظور شده و صلاحیت دیوان در رسیدگی وحسابرسی محدود به همان موارد است». به دیگرسخن با تفسیر شورای نگهبان از اصل 55، بخش مهمی از تبصره ماده 2 که ذکر آن رفت، محدود شد. حال آنکه با توجه به دو خصیصه این نهادها که در متن سؤال هم آمده است یعنی تصدی خدمات عمومی و عام‌المنفعه و استفاده از بودجه کل کشور، چگونه می‌توان پذیرفت که نهادی متصدی خدمات عمومی و عام‌المنفعه باشد ولی مالکیت عمومی بر آن مترتب نباشد؟ این امر جای تامل است.